دکتر علی اکبر علیخانی

چکیده:

در نظام های سیاسی پیچیدة امروز، نظارت امری ضروری و گریز ناپذیر است منتها نوع نظارت و نظام آن، در کشورهای مختلف بسیار متفاوت است. براساس قوانین نظام جمهوری اسلامی ایران، مجلس خبرگان که منتخب مردم است بر رهبر نظارت دارد، رهبر نیز ضمن نظارت کلان بر سه قوه از جهت هماهنگی آنها، نظارت دقیق تری بر قوة قضائیه، شورای نگهبان، مجمع تشخیص مصلحت و سایر نهادهای تحت نظر رهبری اعمال می نماید. مجلس شورای اسلامی از طریق قانونگذاری، رسیدگی به شکایات از طرز کار سه قوه در کمیسیونهای اصول 88 و90، رأی اعتماد به وزیران، تحقیق و تفحص در تمام امور کشور و حق سؤال و استیضاح، نوعی نظارت بر قوای دیگر و سایر نهادهای موجود اعمال می کند و ضمن آن از طریق دیوان محاسبات بر امور مالی سایر قوا و نهادهانظارت دارد. قوة قضائیه نیز از طریق سازمان بازرسی کل کشور و دیوان عدالت اداری، نوع خاصی از نظارت را اعمال می کند. علاوه بر این ها هر کدام از قوای سه گانه، دارای مکانیسمهای نظارتی درونی هستند.

واژه های کلیدی:نظارت، جمهوری اسلامی ایران، حقوق اساسی ایران، قوای سه گانه، قانون اساسی، مجلس شورای اسلامی، مجلس خبرگان.

مقدمه

اگرچه قدمت نظارت، به اندازة زندگی اجتماعی بشر، و از زمان شکل گیری نظام های سادة سیاسی اجتماعی است، اما پیچیدگی نظام های سیاسی قرن بیستم، محدودیت منابع و فرصت ها، و ضرورت تخصیص عادلانة این منابع و فرصت ها، اهمیت و ضرورت نظارت را بیش از پیش آشکار می سازد. ضمن اینکه کارآمدی و پویایی نظامهای سیاسی اجتماعی، رابطة مستقیمی با نوع و نحوة نظارت دارد. اما در خصوص سابقة اجمالی بحث در اندیشة سیاسی اسلام، باید گفت که مفهوم نظارت و مشتقات آن 129 بار در قرآن آمده است (عبدالباقی، بی تا، صص 6-705) که بسیاری از آنها کاربرد سیاسی یا اجتماعی دارند. یکی از مهمترین اهداف نظارت جلوگیری از فساد امور است و به فرمودة رسول اکرم (ص)  در صورت آشکار شدن فساد در امور، همة مردم مستحق مجازات خواهند بود. (رضا، 1412، ص 638)

نظارت در حکومت حضرت علی (ع) از جایگاه مهمی برخوردار بود. (علیخانی،  1377، صص 36-48) وقتی آن حضرت عبدالله بن عباس را به عنوان حاکم بر بصره گمارد از مردم خواست که فقط تا هنگامی که این حاکم براساس قرآن و سنت (قانون آن زمان) عمل می کند از او اطاعت کنند و در صورت تخلف او را عزل خواهد کرد، و این اولین بنیان یک نظارت مردمی بود که در حکومت امام علی (ع) با روشنی و شدت بیشتری تداوم پیدا کرد.(شهیدی، 1371، ص 345)  ضمن امام مأمورانی آشکار یا پنهان، بر نظارت بر والیان و کارگزاران دولت اعزام می کرد، (احمد بن یعقوب، بی تا، ص 214) و از والیان خود می خواست که به نوبة خود ناظرانی آشکار و پنهان برای ارزیابی عملکرد کارکنان حکومت بگمارند. (شهیدی، 1371، ص 333)

در این مقاله تلاش کرده ایم نظام نظارت را در ساختار، حقوق اساسی و قوانین جمهوری اسلامی ایران نشان دهیم. شاید بتوان پنج نوع نظارت در جمهوری اسلامی ایران متمایز کرد. اول نظارت مجلس خبرگان منتخب مردم بر رهبر، دوم نظارت رهبر بر نهادهای زیر نظر خود مثل شورای نگهبان، مجمع تشخیص مصلحت، شورای عالی انقلاب فرهنگی، قوای مسلح، قوة قضائیه، نهادهای انقلاب اسلامی و ... سوم نظارت کلان رهبر بر قوای سه گانه در جهت هماهنگی آنها، چهارم، نظارت قوای سه گانه بر یکدیگر، و پنجم نظارت درونی قوای سه گانه و نهادهای موجود. در مقاله حاضر، بدون اینکه به تقسیم بندی فوق پایبند باشیم به تبیین نظام نظارت در جمهوری اسلامی ایران پرداخته ایم.

نظارت مجلس خبرگان بر رهبر

مجلس خبرگان که متشکل از فقهای منتخب مردم می باشد وظیفة نصب، عزل و نظارت بر رهبر را برعهده دارد و موظف است از میان فقهای جامع الشرایط فردی را که دارای شرایط برای رهبری است به این سمت برگزیند. اصل 111 قانون اساسی، این وظایف را چنین بیان کرده است.

«هرگاه رهبر از انجام وظایف قانونی خود ناتوان شود، یا فاقد یکی از شرایط مذکور در اصول پنجم و یکصد و نهم گردد، یا معلوم شود از آغاز فاقد بعضی از شرایط بوده است، از مقام خود برکنار خواهد شد. تشخیص این امر بر عهدة خبرگان مذکور در اصل یکصد و هفتم می باشد»

بررسی وجود یا فقدان شرایط رهبری توسط مجلس خبرگان مستلزم نظارت مستمریست که این مجلس آن را انجام می دهد. به موجب مادة یک مصوبة مجلس خبرگان راجع به اصل یکصد و یازدهم قانون اساسی:

«به منظور اجرای اصل یکصد و یازدهم قانون اساسی، خبرگان ... از میان اعضای خود هیئت تحقیقی را مرکب از هفت نفر برای مدت دو سال با رأی مخفی انتخاب می نمایند تا به وظایف مذکور در این قانون عمل نمایند. افراد هیئت باید فراغت کافی را برای انجام وظایف محوله داشته باشند و شاغل سمتهای اجرایی و قضائی از جانب مقام رهبری نبوده و از بستگان نزدیک وی نیز نباشند.»

طبق مادة 3 مصوبة مذکور، این هیئت موظف است هر گونه اطلاع لازم را در رابطه با اصل یکصد و یازدهم در محدودة قوانین و موازین شرعی تحصیل نماید و نسبت به صحت و سقم گزارشهای واصله در این رابطه تحقیق و بررسی کرده و در صورت لزوم با مقام رهبری در این زمینه ملاقات کنند.

در اجرای حق نظارت خبرگان بر رهبری، همچنین مادة نوزده مصوبه مذکور مقرر می دارد: هیئت تحقیق موظف است با هماهنگی مقام رهبری به تشکیلات اداری آن مقام توجه داشته باشد و در جلوگیری از دخالت عناصر نامطلوب در تشکیلات مذکور به آن مقام مساعدت نماید.

نظارت رهبر بر قوای سه گانه

هر چند در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران نظام تفکیک قوا پذیرفته شده است اما در نظام کلاسیک تفکیک قوا، قوای سه گانه قدرت های یکدیگر را مهار و کنترل می نمایند و مرجعی ما فوق قوای سه گانه وجود ندارد (هاشمی، ج 1، ص 11).        در جمهوری اسلامی ایران، به موجب اصل پنجاه و هفتم قانون اساسی قوای سه گانه «زیر نظر ولایت مطلقه امر و امامت امت» قرار دارند و اصل 113 قانون اساسی رهبر را در ر أس هرم حاکمیت قرار داده است. تأسیس نهاد رهبری در جامعة اسلامی بدین منظور است که مجاری امور در دست فقیه واجد الشرایطی قرار گیرد که «ضامن عدم انحراف سازمانهای مختلف از وظایف اصیل اسلامی خود  باشد» [1]و از سلامت رفتار کارگزاران نظام پاسداری نماید.  براین اساس، قوای حاکم در انجام وظایف خود در برابر رهبر مسئولیت دارند.

بخشی از وظایف و مسئولیت های قوة مجریه نیز طبق اصل 60 قانون اساسی مستقیماً بر عهدة رهبر است. در عین حال امضای حکم ریاست جمهوری و نیز اختیار عزل وی پس از رأی مجلس یا تصمیم دیوان عالی کشور مبنی بر عدم صلاحیت رئیس جمهور، نظارت جامع رهبری بر این قوه را نشان می دهد.

برخی دیگر از وظایف رهبری که می تواند به طور غیرمستقیم وسیله ای برای اعمال نظارت مستمر و همه جانبة رهبر بر سازمانهای دولتی باشد عبارتند از (اصل 110 قانون اساسی، بندهای 2و7و8): نظارت بر حسن اجرای سیاستهای کلی نظام؛ حل اختلاف و تنظیم روابط قوای سه گانه؛  حل معضلاتی که (از طرق عادی قابل حل نیست از طریق مجمع تشخیص مصلحت نظام)  نصب و عزل رئیس قوه قضائیه؛ (اصل 91)  نصب و عزل رئیس سازمان صدا و سیما (اصل 175).

نظارت رهبر بر نهادهای خارج از قوای سه گانه

1. بنیادها و نهادهای انقلاب اسلامی: در ساختار جمهوری اسلامی ایران علاوه بر مراکز و ادارات وابسته به قوه مجریه، دستگاه ها و نهادهایی وجود دارند که زیر نظر رهبری فعالیت می کنند. از جمله این نهادها عبارتند از: بنیاد جانبازان و ایثارگران، بنیاد پانزده خرداد، کمتیة امداد امام خمینی (ره)، سازمان تبلیغات اسلامی و ... نظارت در موارد فوق از دو راه صورت می گیرد. اول اینکه مسئولان عالی رتبه این نهادها توسط مقام رهبری تعیین و منصوب می شوند و از این جهت تابع مقررات خاص نهادها می باشند و باید در خصوص بودجه و عملکرد خود به نهاد رهبری گزارش سالانه بدهند. دوم چنانچه نمایندگان براساس قانون خواستار تحقیق و تفحص  شوند، این مؤسسات همچون سایر موارد مشابه باید جوابگو باشند.

2. شورای عالی امنیت ملی:شورای عالی امنیت ملی از جهت اداری به ریاست رئیس جمهور تشکیل می شود. اما از آنجا که این نهاد جزو «نهادهای خاص در اعمال حاکمیت» می باشد. زیر نظر مقام رهبری است. براساس اصل یکصد و هفتاد و ششم قانون اساسی، تنها پس از تصویب مقام رهبر، مصوبات شورا قابل اجراست.

3. مجمع تشخیص مصلحت نظام:این مجمع به دستور مقام رهبری تشکیل می شود و اعضای آن را هم مقام رهبری انتخاب می کند و در مقابل ایشان پاسخگو هستند (شریعتی، 1380، صص 180-125).

4. صدا و سیمای جمهوری اسلامی: انتخاب رئیس صدا و سیما براساس اصل یکصد و هفتاد و پنجم به وسیله رهبری است و رئیس صدا و سیما در مقابل رهبری پاسخ گو است.

5. شورای عالی انقلاب فرهنگی:اعضای این شورا توسط رهبری تعیین می شوند و ریاست آن را رئیس جمهور بعهده دارد و شورا تحت نظارت رهبری فعالیت می نماید.

نظارت مجلس بر قوة مجریه

طبق قانون اساسی جمهوری اسلامی، مجلس شورای اسلامی علاوه بر وضع قوانین، حق نظارت مستمر بر اجرای قوانین را برعهده دارد (اصل 76) تا تخلف از مقررات صورت نگیرد. در راستای این حق «هر نماینده در برابر تمام ملت مسئول است و حق دارد در همه مسائل داخلی و خارجی کشور اظهار نظر نماید.» (اصل 84) در اجرای این اصل به نمایندگان مجلس در انجام وظایف قانونی شان مصونیّت داده شده است. بنابراین اصل، اگر در اثر انجام وظایف نمایندگی و یا سخنرانی و ... به اشخاص حقیقی و حقوقی زیانی وارد شود نماینده، مسئول و پاسخگو نخواهد بود و مسئولیتی متوجه قوه مقننه نمی باشد. منطق مسئول نبودن نمایندة مجلس و قوة مقننه از اینجا ریشه می گیرد که اگر نماینده ای بر حسب وظیفه از شخص یا وضعی انتقاد کند فرض براین است که این انتقاد با حسن نیت بوده و با هدف پاسداری از منافع کشور صورت گرفته است. (ابوالحمد،صص586-587)

باید توجه داشت که اساساً فعالیت و اعتبار مجلس شورای اسلامی تا حد زیادی به اعمال نظارت در اجرای قوانین بستگی دارد. زیرا علاوه بر تصویب قانون، اجرا و طرق اجرای آن بسیار مهم است و بسیاری از تخلفات را از بین می برد.(فیضی،ص 199)  

1. نظارت کلان بر هیأت دولت

نظارت قوة مقننه بر قوه مجریه نظارتی کلان همه جانبه و فراگیر است(موثق، صص 110-115) و به طرق گوناگون انجام می شود. رئیس جمهور پس از انتخاب باید برنامة دولت خود را تسلیم نمایندگان کند و برای وزیران و هئیت دولت رأی اعتماد مجلس را کسب کند. پس از آن، «وزرا تا زمانی که عزل نشده اند و یا بر اثر استیضاح یا درخواست رأی اعتماد، مجلس به آنها رأی عدم اعتماد نداده است در سمت خود باقی می مانند.» (اصل 135) براین اساس شاید بتوان نقش مجلس را در رأی اعتماد به وزیران و حق سؤال و استیضاح را نوعی نظارت دانست.

2. نظارت بر اجرای قانون و مصوبات دولت

وظیفة اولیه مجلس شورای اسلامی وضع قانون است. قانونگذاری به نمایندگان مجلس شورای اسلامی امکان نظارت مستمر و همه جانبه را می دهد. اصولاً حدود اختیارات وزراء و دولت را قانون معین می کند. (اصل 133) دولت در صورت اجرای ناقص یا عدم اجرای قوانین و یا عدم اجرای قوانین مصوب مجلس باید پاسخگو باشد و نمایندگان می توانند از طرق قانونی که به آنها پرداخته می شود دولت را مورد پرسش قرار دهند.

یکی از راهبردهای مهم قوه مجریه (دولت) تصویب قوانین عادی برای سازمان های اجرایی است. مجلس شورای اسلامی براساس اصل یکصد و سی و هشتم بر کار مصوبات دولت نظارت نیز می کند. این نظارت توسط یک هیأت 9 نفره که زیر نظر ریاست مجلس است، انجام می گیرد. (میرمحمدی، 1377، ص 269)

3. نظارت از طریق تحقیق و تفحص

مجلس نهادی است که با داشتن اطلاعات و اخبار و به کارگیری شیوه های خاص، همکاری قوای حاکم (به ویژه قوای مقننه و مجریه) تسهیل می گردد و زمینه را برای هرگونه نظارت سازنده فراهم می نماید. مبادله اطلاعات از طریق مجلس، نمایدگان را قادر می سازد به رسالت خود در جهت تضمین حقوق ملت و تنظیم عملکرد دولت عمل نمایند. (هاشمی، ج2، ص220) مجموعه اطلاعاتی که با حضور نمایندگان در حوزه های انتخاباتی، دیدار با نمایندگان در مجلس و طرق دیگر توسط نمایندگان کسب می شود امکان بهره گیری و اقدامات لازم را به نمایندگان مجلس در موارد زیر می دهد:

ارائه پاسخ به شاکیان؛ تذکر به دستگاههای ادارای و پیگیری امر برای رفع اشکالات؛ آگاهی و ایجاد تحرک در نمایندگان برای استفاده از حقوق نظارتی مجلس (تذکر، سؤال، استیضاح)؛ اطلاع رسانی از عملکرد دستگاهها و شناساندن آسیبهای موجود در دولت و قدرت عمومی. (هاشمی، ج 2، صص 222-223)

گفتنی است که اقدامات مجلس و نمایندگان در برخورد با تخلفاتی که به آنها گزارش می شود و یا شکایت مردم به نمایندگان از دستگاههای اداری با رسیدگی های قضایی متفاوت است، بدین معنا که مراجع قضایی برای هر شکایت موظف به رسیدگی و صدور حکم لازم الاجرا می باشند، (اصل 156) در حالی که اقدامات مجلس پس از بررسی، در موارد فردی «ارائه پاسخ کافی» و در مواردی که مربوط عموم باشد «اطلاع عامه» است. بر این اساس می توان چنین برداشت کرد که اقدامات مجلس بیشتر جنبة سیاسی و اطلاعی دارد و اثر روانی بر جامعه و اثر توصیه و هشدار بر دستگاههای دولتی به جا می گذارد. این اقدامات در مجموع می تواند اصلاح امور و امنیت خاطر افراد را تا حدودی فراهم کند (هاشمی، ج2، ص 223) در همین راستا نمایندگان مجلس می توانند وزراء را به عنوان بالاترین مقام وزارتخانه به مجلس احضار کنند و وزراء نیز موظف به حضور